２０１４年１月 山东行政学院学报 Ｊａｎ．２０ｌ４ 第１期（总第１２８期） ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＳＨＡＮＤＯＮＧ ＡＣＡＤＥＭＹ ＯＦ ＧＯＶＥＲＮＡＮＣＥ Ｎ０．１ Ｓｅｒ．Ｎｏ．１２８ 加强社区建设创新社会管理 栾盛磊，赵媛 （１．山东行政学院，济南２５００１４；２．克州州委党校，新疆克州８４５３５０） 摘要：加强创新社区建设是发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主的有机结合。加强 社区建设应协调管理体制中存在的ｆ＊－Ｉ题，明确政府与居民自治组织之间的关系，增强社区居民的参与意识， 发展和培育非营利组织。 关键词：社区建设；社会管理；非营利组织；居民自治组织 中图分类号：Ｄ６６９．３ 文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５—７２３８（２０１４）０１—００３５—０３ ＤＯＩ：１０．３９６９／Ｊ．ＩＳＳＮ．２０９５—７２３８．２０１４．Ｏ１．００７ 一题、社会公平正义的实现问题以及公共资源的共享 、社区建设的意义 等问题，都为政府的治理提出了一系列的挑战。由 我国社区建设实践是在社区服务的基础上提 于政府职能的有限性，依靠政府和单位的社会管理 出来的。为了与改革开放后的经济社会发展相适 模式已不再有效，必须动员社会各种力量，建立以 应，２Ｏ世纪８０年代以后，城市的基层组织（社区）逐 社区为依托的社会保障体系和社会化服务网络。 渐开展以老人、残疾人、优抚人员为服务对象和以 城市居民与所在社区关系日益密切，对社区的服务 便民利民为主要内容的社区服务工作。改革开放 和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面的要 的逐渐深人对社区的建设提出了更多、更高的要 求和需要不断增多，因此在城市基层开展以社区为 求，传统的社区服务已经无法包容和涵盖具有全方 核心的新的社会管理模式建设显得由为必要。面 位和综合性内容的社区工作。为此，１９９１年建设适 对上述种种矛盾，原有的以行政管理为主、条块分 合我国经济社会发展需要的社区被提上日程，上 割的城市管理体制已经不能适应新形势的需要，必 海、天津、沈阳等地还开展社区建设的实验。城市社 须发展和完善基层社区在创新社会管理方面所发 区建设是在政府能力有限和社会资本的下降与丧 挥的职能，实现政府管理和基层民主的有机结合。 失的双重背景下出现的，是政府和单位的职能向社 会分流的必然要求。政府倡导社区建设的主要目 二、当前社区建设存在的问题 的是解决在我国社会结构转型、经济体制转轨过程 （一）主管部门工作难以落实 中出现的各种问题。由于人口流动性的增强，大量 １９９８年国务院机构改革“三定”方案明确了民 人口涌向城市，脱离了原有的“单位制”，随之而来 政部门“指导社区服务管理工作推动社区建设”的 的养老问题、医疗问题、卫生问题、上学问题、住房 职能。我国现行的社区治理模式大多是由各级党 问题、就业问题、城乡差距问题、生态问题、户籍问 委、政府牵头，由各级民政部门具体负责，街道一级 收稿日期：２０１３—０６—１３ 一３５一 ＸＵＥＢＡ０ ２０１４年１月 山东行政学院学报 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＳＨＡＮＤＯＮＧ ＡＣＡＤＥＭＹ ＯＦ ＧＯＶＥＲＮＡＮＣＥ Ｊａｎ．２０１４ Ｎ０．１ Ｓｅｒ．Ｎｏ．１２８ 第１期（总第１２８期） 负责实施，组织推动社区建设工作。社区建设工作 具有内容多、面广、复杂等特性，需要多个部门参 与。例如社区治安管理涉及公安部门，社区各种服 务涉及工商、税务等部门，社区环境治理涉及城管、 环保、规划部门等等。近几年来各地都在积极探索 社区建设路径，也取得了一些成功经验，诸如上海 模式、沈阳模式、北京鲁谷模式、安徽铜陵模式。但 由于民政部门职权和经费的限制，在实际工作中缺 乏其他部门工作的配合，工作难以顺利开展，协调 领导的职能难以发挥，导致社区建设仍停留在由民 政部门主管范围内的社区建设模式，社区建设创新 很难完成。 （二）居民自治组织角色模糊，权责不清 原有的城市管理体制中，权力过多集中于政府 和街道，而直接处于基层的社区工作往往则缺职少 权，难以开展工作。《城市居民委员会组织法》规定 居委会有协助社区政府开展工作的职能。这样的 规定给街道等政府部门权力扩张留下了一定的法 律空间。社区居民委员会是在法律和国家规定的 范围内设立的，社区居委会办公人员一般是公开招 考，政府发工资，其办公场所也是政府提供。这造 成实际社区居委会是政府派出机构的街道办事处 的“派出机构”，成为政府管理社区的神经末梢，成 为实际上的一级政府。此外，社区作为群众性自治 组织是得到社区居民广泛认可的，在社区生活中， 社区居民遇到困难首先都会想到向居委会求助，承 担着为民排忧解难，为民服务的重任。可见，居民 委员会具有双重定位。社区居委会对上与对下的 职能冲突，必然造成居委会职责的模糊，难以发挥 社区群众自治组织的作用，难以适应新形势下社区 建设的需要。 （三）社区居民参与积极性不强 社区建设和社区发展的一项重要原则就是要 求社区居民广泛而自觉的参与。社区成员之间存 在着大量生活交集，诸如共同的物业、共同的公共 服务、共同的环境卫生等生活条件。但很多社区居 民将社区工作视为居委会和街道、政府的事情，对 社区缺乏广泛认同和责任感，往往抱有事不关己， 一３６一 ＸＩＩＥＢＡ０ 高高挂起的思想，对社区工作表现比较冷淡，很少 参与社区事务，对共同的生活环境漠不关心。因此 现阶段我国的社区管理仍表现为政府主导下的社 区建设，市场参与角色较弱。 （四）非营利组织发育不完善 随着改革开放的不断深化，非营利组织在我国 已经有了很大的发展，但非营利组织的缺乏仍是制 约社区建设的关键问题。非营利组织作为社区中 群众联系最为密切的群体性组织，对维护社区发 展、构建和谐社区发挥着重要作用。社区事业的发 展状况在一定程度上取决于居民自建组织的发展 状况，居民自建组织的建立往往依赖于社区中特殊 才能的人，将志趣相投的人组织起来形成特殊组 织。这类组织的建立对于加强社区居民之间互助 互爱，提高居民素质具有重大意义。在我国由于这 类组织缺乏相应的法律法规的规范性管理，往往出 现人员不固定、活动经费不足、组织不稳定等问题， 制约着非营利组织的健康稳定发展。 三、破解社区建设中的瓶颈问题 （一）协调管理体制中存在的问题 不断加强和落实民政部门在规划社区建设方 面的职责。民政部负责社区建设和发展的宏观规 划和政策设定，而具体政策的执行和落实由地方各 级政府和民政部门来协调。地方上要有一定的联 动机制保障民政部门工作的顺利开展。政府相关 部门通过制定相关的规定和下发相应文件，使各有 关单位积极配合民政部门工作，形成相互配合、分 工合作、统筹社区发展良好局面，从而使民政部门 的权力落到实处，有力推进社区建设。 （二）明确政府与居民自治组织之间的关系 转变政府职能，下放管理权限，进一步明确政 府与居民自治组织的权力。要按照“面向社区，工 作重心下移，全随责走，费随事转”的思路，明确街 道办事处、政府部门及社区居民委员会的关系是指 导与协调、服务与监督的关系。政府街道一级主要 负责宏观方面的制度、政策方面的顶层设计。居民 自治组织要充分发挥自治性，一方面做好党和政府 ２０１４年１月 第１期（总第１２８期） 山东行政学院学报 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＳＨＡＮＤＯＮＧ ＡＣＡＤＥＭＹ ＯＦ ＧＯＶＥＲＮＡＮＣＥ Ｊａｎ．２０１４ Ｎ０．１ Ｓｅｒ．Ｎｏ．１２８ 的各项法规、制度和惠民政策的宣传工作，另一方 面要为居民提供各种便捷、高质量、高效能服务。 一营利组织不仅有利于推进民主的发展，同时也将促 进政治组织的多元化，增强居民的民主意识，推进 民主法制建设。发展和培育非营利组织，可以在居 民与政府间架起一座桥梁，一方面可以有效地吸纳 个社区发展的好坏主要取决于辖区内各种配套 设施是否健全，辖区内各个单位工作是否有序开展 及辖区内居民与各个单位之间的共建关系。这些 社区居民利益要求，并向政府组织及时反映他们的 利益述求，及时疏导基层矛盾；另一方面把政府的 政策意图和对相关问题的处理情况及时传达给社 都是体现居民自治组织的职能发挥的重要方面。 （三）增强社区居民的参与意识 社区的发展和建设更多地取决于社区居民的 广泛参与和支持，只有不断增强社区居民的参与意 识才能使社区工作更上一层楼。要增强社区居民 的参与意识，一是要增强社区居民和单位的责任 感。居民和单位就好比是构成社区整体的细胞，只 有每一个细胞都是优良的，社区整体才能保持较高 的活力。这要求每一个社区成员都要有责任感，做 好自己的本职工作，为社区的发展尽自己的微薄之 力。二是要增强社区文化建设。 文化是兴国之魂， 是凝聚精神的纽带。社区文化建设是凝聚社区精 神的重要媒介，举办各种活动可以丰富社区文化内 涵。诸如通过举办社区敬老爱幼活动增强社区敬 老爱幼精神的传递；通过举办节能减排教育、增强 社区节能减排意识等一系列活动，增强社区文化建 设。通过社区文化的建设与培养，使社区成员焕发 出一种社区精神。通过社区精神的传递，让更多人 被感染，从而为共筑中国梦凝聚中国力量。通过增 强社区居民的参与意识，不断增强基层群众的民主 意识，是发展基层民主的有效途径。通过基层民主 的不断发展，逐步形成在城乡社区治理、基层公共 事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、 自我教育、自我监督局面，不断扩大人民民主的权 力，创新社会管理。 （四）发展和培育非营利组织 非营利组织是个人基于共同信仰、兴趣、爱好 或意志自愿结成的，并通过各种自主、自愿的活动 来实现自己的利益、期望和价值追求，在社会生活 中培养着公平、平等、权力和自由理念的组织。非 区成员，促进成员对政府政策的理解和支持。非营 利组织还可以培育参与合作精神，推动社区文化建 设。如老年人活动社、环保协会、艺术团体等非营 利组织，举办各种社区活动，既可以增强社区居民 的联系，增强邻里互助、团结友爱，又可以加强同辖 区单位的互动，提升社区文建设。 综上，随着我国改革开放的不断深入，加强以 社区为核心的社会管理创新是应对各种社会问题 的重要途径。社区建设对于加强和创新社会管理 的重大意义在于社区建设是构建和谐社会的重要 基石，是践行社会主义民主的基石，是检验政府执 政科学化水平重要表现，是有效化解各种基层矛盾 的有效调节器。因此，各级政府应在新形势下，不 断完善社区建设，加强社会管理，开拓社会管理新 路径。 参考文献： ［１］张梅．我国地方政府公共服务能力建设思考［Ｊ］．福 州党校学报，２０１２（６）． ［２］李良栋．坚定不移而又积极稳妥地推进政治体制改 革［Ｊ］．中共杭州市委党校学报，２０１２（６）． ［３］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗：在中国共产党第十八次全国 代表大会上的报告［Ｊ］．求是，２０１２（２２）． ［４］尹宝华．社区建设创新与社会管理［Ｍ］．北京：知识 产权出版社，２０１２（７）． （编辑：李磊） 一３７一 ＸＵＥＢＡ０