２０１２年８月 第１５卷第４期 西安文理学院学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｘｉ，柚Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ａｒｔｓ ａｎｄ Ｓｃｉｅｎｃｅ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ） Ａｕｇ．２０１２ Ｖ０１．１５ Ｎｏ．４ 【政法论坛】 提高政府公信力的路径研究 胡映雪 （陕西省社会科学院政治与法律研究所，西安７１００６５） 摘要：政府公信力是政府通过自己的行为获得社会公众信任和认可的能力。近年来，随着社会的进步和民众 权利意识的增强，政府公信力面临严峻挑战。能否提高政府公信力，事关社会和谐稳定。影响政府公信力的主要因 素包括制度因素、政府行为因素和文化因素。为此，政府公职人员在行为方式上应当以实事求是为准则；政府在公共 政策的制定上应以严肃谨慎、诚实信用为基本规范；政府在社会管理上要以实现公共利益为价值取向。提高政府公 信力，根本途径是进行政治体制改革，具体途径是建设法治政府、责任政府和透明政府。 关键词：政府公信力；影响因素；路径选择 中图分类号：Ｉ）６３０ 文章编号：１００８—７７７Ｘ（２０１２）０４—００６５—０４ 文献标志码：Ａ 一、政府公信力是影响社会和谐稳定的重 成就，行政体制改革不断深化，政府行政管理和公共 服务的水平也不断提高，这些进步在很大程度上是 要因素 政府公信力是政府通过自己的行为获得社会公 众信任和认可的能力。党和政府一直高度重视政府 公信力问题。２００６年，党的十六届六中全会通过的 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题 的决定》中提出了提高政府公信力的问题，党的十七 大又明确强调“提高政府工作透明度和公信力”，“十 二五”规划纲要再次强调“提高政府公信力”。政府 公信力不仅关系着政府工作的权威性和有效性，而且 意味着社会公众对政府的满意度和信任度。当前，我 国经济社会正处在快速发展和急剧转型的关键阶段， 社会矛盾错综复杂，社会问题日渐凸显。如何提高政 府公信力，成为影响中国特色社会主义事业发展，影 响社会和谐稳定的关键问题。 在政府推动下取得的，因而政府公信力从总体上看是 比较良好的。但是，我国正处于社会转轨的特定历史 时期，由于新旧体制的摩擦冲突，社会利益的分化组 合，目前政府公信力具有下降趋势，尤其是２００３年 “非典”之后，一系列突发事件和公共危机的发生使政 府公信力受到了严峻的挑战。例如，“某些地方政府 的公共政策朝令夕改，缺乏严肃性和稳定性，使公共 政策价值取向与民众诉求背道而驰；某些地方政府信 息严重缺乏公开性和透明性，政府违法封堵信息的行 为屡见不鲜；某些政府机关不同程度地存在着部Ｉ＇－ｌ￣ｑ 益经济化、经济利益部门化现象，公职人员不依法行 政，人民群众合法权益遭受侵害；某些地方政府绩效 评估的价值取向与人民利益相偏离，评估的真实性、 有效ｌ生饱受质疑等”。【ｌ 以上情况不仅使政府的声誉 和形象受到损害，还削弱了党和政府执政的基础。 二、影响政府公信力的因素 （一）我国政府公信力的现状 改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大 收稿日期：２０１２—０４—１６ （二）影响政府公信力的主要因素 １．制度因素 首先，我国政府公信力下降问题的根本原因在于 作者简介：胡映雪（１９８２一），女，重庆人，陕西省社会科学院政治与法律研究所助理研究员，法学硕士，主要从事宪政制度研究。 ・６５・ 制度上缺乏公开透明，不便于社会公众监督，某些地 方政府也不情愿让社会监督，这导致了政府行为及其 过程越来越隐秘，社会公众对政府行为了解得越来越 少，对政府就越来越不信任。例如，在世界上被称为 “阳光法案”的官员财产申报制度，在我国一再难产， 个别地区虽然出台了相关制度，但与该制度设立的初 衷却相去甚远。中央虽然出台了《关于领导干部报告 个人有关事项的规定》，要求领导干部如实向“组织” 报告个人财产相关事项，而不是向全社会公示公开。 换言之，这是对潜在腐败行为加强“组织监督”，而非 “人民监督”。 其次，涉及政府有关行为的各种规章和制度不健 全，也是政府公信力下降的一个原因。政府规制不健 全，主要表现有：（１）行政管理体制不顺。某些地方政 府职能转换不彻底，各部门权责不明、职能不清；过多 干预政府不该管也管不好的社会事务和经济活动。 （２）行政监督制度弱化。行政职权的日益扩张，行政 监督却越来越弱化。人民权力机关没有发挥相应的 监督作用，专门的行政监察机关和审计机关在人事、 财经方面受制于同级政府，监督往往流于形式。（３） 行政问责制度建设滞后，行政赔偿制度不健全。我国 各地行政问责的规范性文件不仅存在着法律位阶低、 问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范 围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相 同，缺乏统一ｌ生和科学性。在对行政人员的责任追究 上，往往只追究其主观过错，而对其客观过错则较少 追究或不予追究。在行政赔偿方面，我国虽有《国家 赔偿法》，但其行政赔偿的范围和额度都非常有限。 ２．政府行为因素 政府人员行为失范，过度自利是导致政府公信力 降低的又一大因素。政府人员的角色应当是规则的 制定者、维护者，是“裁判”、“守夜人”，而不应当是规 则的破坏者。如果政府公职人员过度参与经济活动， 在经济活动中谋求私利，对整个社会经济秩序都有负 面影响。由于政府公职人员掌握公权力，在对社会公 共事务进行管理时以国家强制力为后盾，负责执行国 家的法律、法规、政策等，在用权方面具有方便性和某 些特殊待遇。如果政府公职人员追逐额外利益，权力 性质必然发生变异，必然会出现违法的现象。权力变 异后，政府公职人员考虑的首先不是公众利益，而是 集团、部门和少数人的利益。同时，“在追逐利益的过 程中会滋生食利阶层，这种阶层一旦形成，它会以行 政权力干扰国家政策，与相关部门争夺利益”。［２ 这样 一来，无论上一级政府出于哪一种良好愿望，仍然难 以避免一些地区、一些部门为争夺利益而推诿扯皮的 ・６６・ 问题。 ３．文化因素 传统文化的负面影响是政府公信力下降的文化 因素。在我国传统文化中，政府与民众的关系可以说 是一种上下级关系，与现代社会政府与公民的关系刚 好相反。尤其是官本位思想流毒颇深，官本位是一种 以做官为核心的价值观，领导者一旦拥有了支配社会 的权力，就可以高高在上，为所欲为。官员被称为“父 母官”，他们的地位有一种天然的合法性，在道德上有 一种理所当然的超越性，官是社会的根本，官是民众 的表率，官是人生价值的彰显。所以，在传统文化的 语境中，政府官员较少考虑如何取信于民，什么样的 行为会失信于民，而民众也认为这样的现象是合理 的。尽管我国一直以来都非常重视对官员的道德教 育，但官本位思想却根深蒂固，其出发点不是为政以 信，而是为官为己，唯上唯书。 三、政府公信力的基本要求 政府公信力一方面是政府公职人员获得公众信 任的能力，另一方面也是公众对政府公职人员是否执 行正义、全面履责的一种主观评价，这种评价建立在 一定的基本要求之上，政府公信力应当满足下列基本 要求。 （一）政府公职人员在行为方式上应当以 实事求是为准则 实事求是对政府而言，表达了政府人员在行使公 权力以及处理各种社会事务的过程中尊重客观事实 的态度和原则。这种原则不仅要求政府公务人员尊 重客观条件，倡导严谨、务实、科学的工作作风，必须 用实事求是的准则来规范自己的行为，更要求政府公 职人员在道德品格上要树立尊重事实、以事实为依据 的道德观念，培养追求真理、维护正义的道德情操。 这是一个有公信力的政府最基础的要求。 （二）政府公职人员在公共政策的制定上 应以严肃谨慎、诚实信用为基本规范 诚实信用品格是行政伦理的价值目标，它反映 的是关于承诺与践诺关系的一种道德规定。一方面， 有承诺必须践诺；另一方面，践诺之行必须符合承诺 之言。政府的信用目标从总体上讲是以政府兑现对 人民的承诺，肩负起维护人民利益的责任和使命为根 本标志的。政府进行社会管理，一般是通过公共政策 的制定与执行来完成的。“从某种意义上说，政府进 行社会管理的过程，实际上也就是一个制定政策并形 成承诺、然后执行政策、兑现承诺的过程”。＿３ 因此，政 府政策首先必须依照严格的程序来制定，必须经过合 理的设计、充分的论证之后再实施，公共政策的制定 和实施必须做到规范谨慎，这是对社会公众负责任的 表现。公共政策一旦形成，就应当始终如一地贯彻下 去，应当言行一致，这是衡量政府公信力的一个重要 标准。 （三）政府公职人员在社会管理上要以实 现公共利益为价值取向 以实现公共利益为价值取向，就是要对社会公众 高度负责。政府在进行社会管理时要以公共利益为 先，而不是以政府的私利为先，这意味着：首先，公民 的利益高于一切，对于公民与政府的关系问题，必须 把政府的社会责任、公民的利益放在第一位，政府公 职人员必须时刻准备着为人民的利益而牺牲自己的 利益，这是全心全意为人民服务宗旨所要求的。其 次，政府不仅应以实现公共利益为取向，而且还应当 致力于实现公共利益最大化。政府是人民的政府，因 此，政府在进行社会管理时必须反映人民的利益要 求，人民的权力主体地位决定了政府行为的最终方 向，这体现的是政府“为什么人”的问题。 四、提高政府公信力的主要途径 提高政府公信力，促进社会和谐稳定，要先从政 府公职人员自身做起。 （一）提高政府公信力的根本途径 提高政府公信力的关键是得到社会公众的信任 和认可，一个政府要想得到社会公众的信任和认可， 就必须获得公民的支持，所以对于我国来说，提高政 府公信力，从根本上必须进行政治体制改革。我国政 府应积极稳妥地推进政治体制改革，扩大公民的政治 参与，努力实现公共服务均等化，在执政权力来源力 上要求做到符合程序正义和正当。只有切实保障和 落实每个人的宪法权利，让社会更加公平、正义，让社 会民众更有尊严地生活，政府才能获得民众真心的信 任和认可。 （二）提高政府公信力的具体途径 １．建设法治政府是提高政府公信力的基础 推进依法行政、建设法治政府是提高政府公信力 的基础。政府公职人员掌握和行使公权力，其行为必 须在法律规定的范围内，依法行政是一个有公信力政 府的行为底限，一个政府如果不依法行政将毫无公信 力可言。党的十五大提出了要“依法治国，建设社会 主义法治国家”的治国理念，随后依法治国成为党领 导人民群众治理国家的基本方略。依法行政是建设 法治政府的核心，政府能否做到依法行政，是社会公 众评价政府公信力的重要标准。社会公众对政府不 信任，大多源于对政府公职人员违法行为的直观感 受，如果政府连宪法和法律都可以不遵守，如何让人 民信任呢？要提高政府公信力，应加快建设法治政 府。政府公职人员应主动带头遵守法律，尤其是遵守 宪法，并自觉接受法律约束和社会监督，这样才有可 能获得民众的信任。 ２．建设责任政府是提高政府公信力的保障 责任政府是积极回应、满足和实现公民的正当要 求，合理地使用权力，并承担相应的道德、政治、法律 和行政责任，对人民高度负责的政府。“责任政府的 运行机制应该是由责任政治、政府问责制和政府回应 机制３部分组成”。－４ 责任政府既是现代民主政治的 一种基本理念，一个有公信力的政府必然是负责任的 政府。在一些地方，行政不作为已成为影响政府公信 力的突出问题，要增强政府公信力，必须建立一套责 任政府运作机制。政府问责是责任政治的起点，没有 行政问责制，这套机制就无法运作。问责制是提高政 府公信力的制度保障，必须进一步完善行政问责制， 要合理而明确地界定行政责任，对问责主体、问责标 准、问责程序都要明确规范，对于应当追究行政责任 的行为要严肃处理，尤其是要落实对严重损害群众切 实利益行为的责任追究。其次，责任政府要求对民众 的诉求要及时回应。具有较强的“回应性”是责任政 府的重要标志，提高政府“回应力”也是改善政府公信 力状况的途径之一。一个受人民信任的政府必然要 具有较强的政府回应力和社会公信力。民众的诉求 实际上就是对政府的期望，积极回应民众诉求一方面 表明了政府对人民的重视，也表明了自身各项制度机 制体制运行良好，能够承担相应的职责，能够成为人 民坚强的后盾。 ３．建设透明政府是提高政府公信力的前提 政务公开是指将行政权力运行的依据、过程和结 果向公众公开，使公众知悉。从群众中来到群众中去 是党和政府一直倡导的思想路线，这也是政务公开的 思想依据。公开透明是提高政府公信力的前提，是政 府维护自身公信力、增强自身合法性最具体的表现。 “政府处理公共事务或公共事件中的信息不透明，不 仅会导致谣言满天飞、虚假信息泛滥，而且会引发公 众对政府的怀疑，政府公信力因此而会蒙受损失。” ５ 公开透明不是走过场、为了透明而透明，不是政府官 ．６７・ 网上随便挂出几份无关痛痒的文件，也不是召开几场 毫无悬念的听证会。而是指在制定各项公共政策时， 要把真正把公众参与、风险评估、合法性审查等作为 必经程序，让社会公众能够清楚地看到公共资源到底 如何分配，让社会公众拥有表达诉求、协商博弈、切实 权力才能真正做到为人民服务，这样的政府才能得到 人民发自内心的信任和认可。 ［参考文献］ ［１］薛瑞汉．提高政府公信力的四个着力点［Ｎ］．河南日报， ２０１１—０９—１４（１０）． 维护自身利益的可靠平台。同时，要充分发挥社会各 界监督力量。尤其是发生了重大责任事故、事件或严 重违法行政案件时，更要把群众举报和媒体曝光作为 监督权力的重要手段，１９４５年７月毛泽东在延安与民 ［２］鄂振辉．我国政府诚信问题研究［Ｊ］．法学论坛，２００５， （６）：８９—９３． ［３］王良社会诚信论［Ｍ］．北京：中共中央党校出版社， ２００３：２７３． 主人士黄炎培的谈话中说：“只有让人民来监督政府， 政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政 息”。因此，提高政府公信力，必须解决好政务公开的 ［４］孟卫东．论责任政府与我国行政管理体制改革［Ｊ］．管 理世界，２００８，（７）：１７２—１７３． ［５］ 吕耀怀．信任重建的关键环节：政府公信力的提升［Ｊ］． 湖湘论坛，２０１２，（２）：１０—１４． 问题。实施政务公开、建设透明政府必须解决好如何 有效监督权力的问题。只有使公权力得到有效监督 和制约，切实保障好人民的知情权、参与权、表达权、 监督权，权力才能真正在阳光下运行，各级政府才能 真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，公 ［责任编辑王银娥］ Ａ Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ Ｆａｃｔｏｒｓ ａｎｄ Ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ Ｗａｙｓ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ｔｒｕｓｔ ｉｎ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ＨＵ Ｙｉｎｇ—ｘｕｅ （Ｔｈｅ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｌａｗ，Ｓｈａａｎｘｉ Ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ Ａｃａｄｅｍｙ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ，Ｘｉ＇ａｎ ７１００６５ Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｐｕｂｌｉｃ ｔｒｕｓｔ ｉｎ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｓ ａｎ ａｂｉｌｉｔｙ ｔｏ ｇｅｔ ｔｒｕｓｔ ａｎｄ ａｐｐｒｏｖａｌ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｃｉｔｉｚｅｎ ｔｈｒｏｕｇｈ ｉｔｓ ｂｅｈａｖｉｏｒ． Ｎｏｗａｄａｙｓ，ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｓｏｃｉｅｔｙ ａｎｄ ａｗａｋｅｎｉｎｇ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｆｉｇｈｔ ｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓｐｕｂｌｉｃ ｔｒｕｓｔ ｉｎ ｇｏｖｅｒｎ． ，ｍｅｎｔ ｉｓ ｆａｃｉｎｇ ｓｅｖｅｒｅ ｃｈａｌｌｅｎｇｅ．Ｗｈｅｔｈｅｒ Ｐｕｂｌｉｃ Ｔｒｕｓｔ ｉｎ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｃａｎ ｂｅ ｉｍｐｒｏｖｅｄ ｉｓ ｅｓｓｅｎｔｉａｌ ｆｏｒ ｓｏｃｉａｌ ｓｔａｂｉｌｉｚａ— ｔｉｏｎ．Ｔｈｅ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ ｆａｃｔｏｒｓ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｔｒｕｓｔ ｉｎ ｇｏｖｅｍｍｅｎｔ ｉｎｃｌｕｄｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｂｅｈａｖｉｏｒ ａｎｄ ｎａｔｉｏｎａｌ ｃｕｌ— ，ｔｕｒｅ．Ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｓｏｍｅ ｂａｓｉｃ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ ｆｏｒ ｐｕｂｌｉｃ ｔｒｕｓｔ ｉｎ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ：ｔｈｅ ｂｅｈａｖｉｏｒ ｍａｎｎｅｒ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｉｔｓ ｐｕｂｌｉｃ ｏｆｆｉｃｅｒｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｐｒａｃｔｉｃａｌ ａｎｄ ｒｅａｌｉｓｔｉｃ；ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ｍａｋｉｎｇ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｍｏｒｅ ｃａｕｔｉｏｕｓｈｏｎｅｓｔ ａｎｄ ｃｒｅｄｉｔ； ，ｔｈｅ ｖａｌｕｅ ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ａｉｍ ａｔ ｍａｘｉｍｉｚｉｎｇ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓＴｈｅ ｂａｓｉｃ ｗａｙ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ．ｐｕｂｌｉｃ ｔｕｓｔｒ ｉｎ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｓ ｔｏ ｒｅｆｏｒｍｉｎｇ ｈｅ ｐｏｌｔｉｔｉｃａｌ ｓｙｓｔｅｍ．Ｔｈｅ ｃｏｎｃｒｅｔｅ ｗａｙｓ ｉｓ ｔｏ ｂｕｉｌｄ ａ ｌｅｇａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｓｐｏｎｓｉｂｌｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ａ ｔｒａｎｓｐａｒｅｎｔ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｐｕｂｌｉｃ Ｔｒｕｓｔ ｉｎ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；Ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ Ｆａｃｔｏｒｓ：Ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ Ｗａｙｓ ａ ｒｅ． ・６８・