一、调查结果分析
(一)对新型农村合作医疗保险制度的认知情况和了解途径
河北省是实施新农合试点工作较早的省份,新农合已基本覆盖了所有农村村民(有些在外打工的农民除外),但参加新农合的农民对新农合制度的认识水平较低。调查显示,已参加新型农村合作医疗的农民看病就医有了基本的保障,农民的参保积极性一直呈上升趋势。但许多农民对新农合政策内容认知水平较低,对于报销程序也认识不清,对起付线、报销封顶线、各级医院报销比例等关系切身利益的规定,仅有17.5%的参合人员表示非常了解或比较了解。不少农民对住院手续以及定点医院转诊、报销等程序更是不了解,直接影响了参合农民的正常就医和受惠程度。
农民对于新型农村医疗合作制度的了解,多来自于电视广播等媒体,占到被调查人群的57.7%,由村干部上门宣传的占到24.8%,其中年轻人多是通过网络详细了解,而年纪较大的中老年人多是通过传统渠道比如村干部上门宣传来了解合。
(二)参加新型农村医疗合作的情况与欠缺方面
被调查人群中,97.6%的农民表示愿意明年继续参合,农民认为新农合这项制度好,感受到了切实的利益。。首先是农民对于报销程序的不了解,不清楚报销范围,更不清楚应该需要哪些凭证才能报销,其次是定点医院与上一级医院之间的手续转接问题没有得到很好的解决,再次就是报销程序的经办人员没有把工作做到位,公共服务方面有所欠缺。
二、对新型农村医疗合作制度的评价和建议
(一)对新型农村医疗合作制度的评价
被调查人群中,关于新农合的总体评价,有58.4%的人认为非常满意,18.2%的人表示不是很清楚,另外有20%以上的人表示不是很满意。从回收问卷中的其它问题来看,农民对新农合的不满意主要集中在认为转诊的手续和制度比较繁琐,合作医疗并不能完全解除看大病的后顾之忧,定点医院的医疗和服务水平令人不满意等方面,参加新农合的农民,主要是在定点医院看病。但定点医院药价高、服务差的情况很普遍,使农民满意度很低。调查发现,近六成的参合农民反映定点医院医药价格偏高。与非定点医院相比,定点医院在医疗水平、服务态度、就医便利性方面,并未得到参合农民的全面肯定。
(二)对新型农村医疗合作制度的建议
在实际参合模式方面,60.3%的人更偏好“保大病”,并希望能够定期安排体检,从经济学角度讲,定期体检可以起到防患于未然的作用,从长期来看是有利于新型农村合作医疗制度的发展和运行的。
在资金管理方面,70%以上的人并不清楚资金的运作情况,许多农民认为资金管理应该交由政府管理运作而非委托基金公司或其他私人机构。
三、完善新农村合作医疗制度的对策
(一)进一步深化宣传
。必须注意的是,要有针对性地突出重点宣传,尤其是要注意对报销程序、比例、惠及面、入、出、转院办理等各个方面的具体政策的宣传解释。可将相关政策、程序以“明白纸”的方式发放到农户家中。
(二)建立健全与新型农村合作医疗制度相配套的农村医疗卫生服务体系
合理调整农村定点医院布局,加强对定点医疗机构的监督与监管,调节医患关系,规范服务行为,提高服务质量,增加农民对医院的信任度。。
(三)进一步简化报销手续,提高保障水平,确保农民参合积极性
一、发展现状
（一）惠农点的建立分布及推进情况
玉溪市全辖八县一区，设74个乡镇（街道），700个行政村，6171个自然村。总人口214万余人，其中农业人口170万人，占总人口的79.44%。74个乡镇已全部实现金融机构网点全覆盖。2009年以来，人行玉溪中支把切实解决玉溪辖内农村金融服务缺失和不完善问题作为一项重点工作来抓。2011年11月在通海县10个自然村首批试点推出了惠农支付服务业务。2012年7月在全市正式启动惠农支付服务业务的推广运用，发展惠农商户252个。2013年按照上级行部署，即围绕有需求行政村实现基本覆盖的工作目标，加大推广力度，新增惠农商户323个。截至2013年末，玉溪市累计建成585个惠农点，惠及全市八县一区的71个乡镇（街道）、464个行政村、585个自然村，服务136.96万农村群众。具体分布情况见下表。
从表中数据可看出，辖内除新平、元江覆盖率分别为86%和77%外，其他地区覆盖率均为100%，已实现基本覆盖。目前玉溪市已建立的惠农点大部分集中在村委会或集市所在地，惠农点在全市有需求行政村的覆盖比例已达94%以上，相比两年前，农村群众“足不出村”能取款、能汇款的概念已逐步深入民心。
（二）惠农支付业务的发展情况
截至2013年末，玉溪市585个惠农点共发生消费业务5138笔，金额423.13万元；取款业务89197笔，金额3830.32万元；缴费业务173213笔，金额582.17万元；转账业务52737笔，金额4300.73万元；办理查询业务308904笔。累计办理交易业务320285笔，交易金额9137.35万元，平均每个惠农点发生交易业务547笔，金额15.61万元。。
1.整体运行态势良好。从整体来看，查询交易笔数占总业务笔数的49%，取款交易清算金额占总清算金额的42%，非取款交易清算金额占总清算金额的58%。可见，惠农支付服务业务的开通，满足了农村群众可以随时随地查询银行卡余额的需求，反映了民众在惠农支付业务开通初期的欲试心理；特别是非取款交易清算金额占比超过取款交易清算金额占比，表明农村地区群众需要的不再是单一的现金业务，非现金业务需求进一步增加。
2.业务发展各具特色。从个体来看，惠农点的业务各具特色，不同的惠农点由于所处的地理位置不同、经济状况不同、主营业务不同，开展的惠农支付服务业务存在差异。有的以取款业务为主，有的以查询业务为主，有的以转账业务为主，有的以缴费业务为主。惠农支付服务业务是一项长期的惠民工程，农村群众对新业务的接受和认可需要一个过程，惠农支付服务业务量短期内难以有大幅增长，只有经过一段时间的运行（一般是三个月左右），业务量才会有明显增长，真正体现出其惠农实质。
3.惠农作用日益显现。从玉溪市2013年1至12月统计数据来看，全市交易笔数、交易金额逐月上升，分别从1月份1.57万笔393.07万元上升至12月份3.14万笔1230.8万元。说明惠农支付服务业务开通后，农村地区银行卡市场硬环境和软环境得到了有效改善，持卡人手中的银行卡不再“沉睡”，变得活起来，广大农民群众体验到了银行卡的安全性、便利性，会用、爱用银行卡，大大改善了农村地区银行卡市场受理环境，满足了农村群众金融服务多样性需求。惠农支付服务业务通过与烤烟、蔬菜、花卉、甘蔗、水果等农副产品收购非现金结算相结合，与新农保、老党员补助、复退转军人补助、困难居民补助、农林牧渔补助、家电下乡补贴等非现金兑付相结合，不仅解决了农村群众金融服务的多样化需求，而且提升人民银行、金融机构和政府部门的影响力，促进了地方经济发展和社会稳定。
4.银行网点柜台压力得到有效缓解。随着惠农支付服务业务持续发展，农村地区银行卡的发卡量和用卡量均明显加大，农民用卡意识明显提高，大大分流了涉农金融机构的小额取现业务，缓解了银行柜面业务压力。回访中，笔者专门对惠农支付业务开展得较好的三个惠农点附近银行机构网点进行了实地走访，就惠农支付服务业务开通后银行网点柜面业务有何变化开展调研。据峨山县塔甸镇塔甸信用分社普思华主任介绍，“以前每到政府发放涉农补贴的时候，营业大厅就挤得水泄不通，信用社四个营业窗口全部打开，营业大厅拥堵的状况要持续4至5天，每天工作人员付出的艰辛就不用说了。自从塔甸村宏芬农家店开通惠农支付业务后，我们的柜面压力感觉轻松多了。”普主任以及来自其他两个银行网点负责人的感受从下表中也可以得到佐证。
5.业务发展不均衡。从2011年试点开通至2013年12月全市已运行的惠农点业务统计情况来看，玉溪市585个惠农点中业务发展基本正常有493个，占发展总数84%；。。如部分惠农点申办时由家庭成员中儿子、媳妇经营，后儿子、媳妇外出打工将惠农点交由老人和未成年人经营；二是部分惠农商户的群众基础或邻里关系较差，影响着惠农业务的有效开展；三是部分惠农商户因受支付服务利益与预期差距大而将主要精力用于其他经营，导致惠农支付服务工作未能正常开展。
二、存在问题及困难
（一）政府主导推进力度不够，相关政策扶持机制难落实
一是政府主导作用不足。农村地区支付服务环境建设是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，涉及面广、环节多、任务重，需要调动社会各方面的力量，需要政府在协调各方力量等方面发挥权威作用。目前玉溪市政府虽已成立金融办，负责改善全市农村地区支付服务环境建设工作，但各项工作还处于起步阶段，未发挥有效的推动作用。二是部门联动效应不够。改善农村支付服务环境涉及到政府、农业、金融、税务、财政、公安等多个职能部门的工作，必须协调各方、左右联动，充分挖掘政策融合点，任何一个部门单打独斗都很难取得成效。三是相关的政策扶持机制难于落实。农村支付工作只有按照“城乡有别、改善结构”的原则，在多方共同努力下，才能建立持续、长效的政策扶持机制。可以说，在农村设置网点或投放农村支付基础设施，如果缺少政府主导协调或者税务税收减免以及财政补贴政策等，就难以调动参与方的积极性。
（二）农村老年人对惠农支付服务业务的较强需求与现实状况矛盾突出
随着政府各种惠农政策的实施，目前农村老年人对金融服务的需求也在逐年增强，60岁以上老龄补助、农村老党员补助、农村老年人低保、养老保险等各种补贴项目按期发放，使得农村老年人对金融服务需求与日俱增。具有云南特色的惠农支付服务业务广泛推广后，已成为破解乡、村金融服务缺失问题的有力手段。但是，从目前玉溪已建立的585个惠农点的业务量来看，部分惠农点的业务开展未达到选点预期（当地享受国家涉农补贴人口密度大，距离金融机构网点路途较远），业务量很少。主要原因是农村老年人有折无卡的现状给惠农支付服务业务的推广带来困难。出现有折无卡主要有两方面原因：一方面，目前辖区所有涉农补贴仍以存折形式发放，而且还是一种涉农补贴对应一个存折。据涉农金融机构反映，主要是政府部门在发放国家涉农补贴款项时为区别补贴资金要求银行机构分类单独开立存折。据调研，农村60岁以上老年人手中至少拥有2个以上国家涉农补贴存折（养老金发放补贴存折和粮食补贴存折），多的达4至5个存折，而老年人拿着这些存折又不能在惠农点办理业务。另一方面，农村老年人使用银行卡的积极性也不高。应该说人民银行大力推广设立惠农点的宗旨在于惠农支付业务具备方便、快捷、小额、就近的优势，在农村更贴近老年人的需求。但与此形成矛盾的是，目前大多数农村老年人对银行卡不会用、不敢用，普遍存在记不住密码的情况，对存折的依赖性很强，必须看到自己的钱打印显示在存折上心理才踏实，导致目前农村老年人这一最需要得到服务的群体无法从惠农支付服务中受益。
（三）偏远农村地区选点难，运行维护成本高
目前，辖区还剩近6%的行政村未实现惠农点基本覆盖，与实现全覆盖相比还有一定差距，主要是新平县、元江县向偏远农村地区发展惠农商户难度很大。具体原因：一是随着农村劳动力的自然转移，许多农村地区出现了“空巢”现象，长期生活居住的大都为老人和儿童，这些地区推广应用新型支付工具非常难，尤其是自然村一级更是找不到信誉好、有一定经营实力的商户作为惠农支付服务点。二是偏远农村地区人员素质相对偏低，对POS机具的操作水平有限，难以满足惠农业务的开展需求。三是由于受交通、通讯等方面的制约，在偏远行政村或自然村成立惠农点的维护成本较高，而且资金风险也比较大，基层银行或信用社员工对惠农支付工作也感到“惠农点距离太远，在服务上难以有效落实”，认为“因为路程原因，成本费用压力越来越明显”。如：新平县平掌乡坝塘街坝塘农具门市部距离最近金融机构网点50公里（山路），单边客运票价27元，惠农点周边人口数5700人，距离新平县城230多公里，正常情况下工作人员往返一趟需要两天时间，管理及维护成本较高。
（四）惠农支付资金清算渠道不畅，网络通讯基础服务亟待加强
经过两年多的试点和推广，惠农支付服务业务市场影响力和培育度已基本成熟，农村地区要求增设惠农点的呼声越来越高。但是新型农村支付业务在资金清算和网络支持方面还不够成熟，惠农支付业务运作管理中存在的一些问题不容忽视；一是惠农点办理取款业务资金到账时间较长。回访中部分惠农点反映，客户取款后资金不能及时到达，正常情况下需要1～2天才能到账，如遇周末时需要4～5天，遇到国庆、春节假期的情况需要8～9天。二是惠农点后期办理缴费业务手续费未兑现。据调查反映，除2012年9月1日前的缴费业务取得手续费外，自2012年9月1日起至现在惠农点的缴费业务一直未兑付手续费，影响以缴费业务为主的惠农商户的积极性，给惠农业务开展带来了负面影响。三是个别惠农点业务操作中存在网络通讯风险。如新平县建兴乡双沟街惠农点，一客户在取现交易500元的过程中，先是POS终端界面显示交易成功，且客户手机银行短信提示划款成功，但打印不出交易清单，惠农点向客户支付了现金500元。。
（五）后续服务不到位，问题反馈不及时
调查反映，惠农商户对收单机构“经常上门做工作指导”以及“帮助解决惠农支付网络运行方面问题”的服务期望非常高。但是，调查中收单机构普遍存在类似的问题：一是职责履行不到位，存在重拓展轻管理的服务盲区，对受理持卡人的查询和投诉处理不及时，如差错处理、单边账处理等问题时间拖延较长。二是因通讯信号不稳影响业务，未能及时协调电信、移动部门处理，目前惠农点的联通性问题还不能得到有效解决，约近10%的惠农点程度不同地存在通畅运转问题。三是业务培训指导不够，收单机构对惠农点长期连续无交易发生问题，未开展核查、预警、提示并对其给予业务指导直至实施退出管理措施等日常管理工作。类似情况，如果惠农商户不主动反映，或者收单机构不能深入惠农点服务，及时发现情况加以解决，就将会使惠农支付服务工作开展前功尽弃。此外，省银联公司在回访机制的执行上也不到位，对收单机构反映的问题沟通反馈不及时，缺少监控运行提示，未定期向人民银行各地市中支提供惠农支付服务交易清算数据或报表。
（六）宣传培训力度不够，形式单一
当前，无论是政府部门，人民银行还是金融机构，对惠农支付服务业务的宣传还存在认识缺陷，缺乏统筹安排。各乡镇、村委会有针对性的宣传未与惠农商户形成宣传合力，在不少地区群众对惠农点的认知度仍较低，大部分农村群众还不了解惠农支付服务业务的目的意义和业务品种范围，参与业务交易的积极性不高，尤其是农村群众对使用银行卡安全方面还有所顾忌，不愿频繁进行交易。金融机构在农村地区创新和推广支付服务产品的动力也不足，相关结算知识的宣传过于强调专业性，很难得到农村客户的认同和接受。此外，涉农金融机构对惠农点也缺乏后续跟踪培训，导致惠农点的服务水平普遍不高，惠农点的服务无法满足客户的需求。
（七）惠农支付登记制度难落实，部分登记簿形同虚设
回访中笔者看到，《惠农支付服务业务登记簿》中错登、漏登、未登的现象非常普遍，有的缺少办理人姓名、身份信息、签名、卡号等，有的身份信息登记为手机号码，有的身份信息中以XX代替，有的未签名或捺手印，达不到登记簿登记事项应连续、完整、不得缺页码等要求，个别惠农点商户还出现连登记簿都找不到的情况。究其原因：一是有的商户嫌麻烦，无登记意识；二是有的商户业务量很大，要求持卡人及时、准确、完整的登记确有困难；三是为防止个人信息泄露，持卡人在主观上不愿在登记簿上留存个人信息，不愿意签名或捺手印；。
三、对策建议
（一）加大扶持力度，建立考核机制
做好惠农支付服务工作，仅仅依靠人民银行从支付结算履职角度来牵头推进尚难取得预期实效，仅仅由金融机构参与也不可能完全实现既定目标，需要地方政府和金融机构统一认识，加强领导，统筹协调，坚持不懈，持之以恒，努力推进金融支付环境建设健康发展。当地政府部门在财政、税收、农村低保补贴发放取款、通讯费用、机具购买等方面应给予政策支持。在资金扶持上，建议地方政府从农业发展资金、扶贫资金等渠道安排专项资金，对涉农金融机构、惠农点给予一定的补助和奖励，对建设成效显著的地区和贡献较大的部门予以适当的奖励。在奖励标准上，建议政府采取行之有效的业务考核和奖励措施，每年由当地人民银行牵头对辖内所有经批准设立惠农点的业务量、服务质量以及对当地“三农”的贡献度等情况进行综合考核评议，确定考评名次，并按全部惠农点10%的比例报当地人民政府进行物质和精神奖励。在费用减免上，政府应牵头协调电信部门针对惠农点给予减、免初装费和调低通讯费率或按月包干的优惠。对开展惠农支付服务的公益宣传应免收费用。此外，各级政府、人民银行、收单机构应积极完善内部管理体系建设，并建立、健全相应的内控管理制度，明确相关职能部门对支付业务工作落实管理职责，将惠农支付业务纳入工作考核，以奖代补，保证惠农支付业务的可持续发展。
（二）正确定位，完善管理
设立惠农点的市场定位是缓解农村金融服务缺失，助推收单机构拓展农村金融服务业务，促使惠农支付的社会效益和经济效益有机结合，并保持可持续发展，进而实现各方利益最大化。。二要正确处理好惠农点“建”与“管”的关系。目前玉溪在惠农点创建已达到行政村基本全覆盖规模后，应更多地加大“管”的力度，把“安全、稳定、有序、规范”作为下一步惠农服务工作的重心，避免盲目追求数量而忽视质量，更多地在惠农点的后续管理上下工夫。如果只“建”不“管”，问题会越积越多，潜藏风险也会越来越大。为此，玉溪中支在2012年全面推进惠农支付服务工作前夕，就创新建立了《玉溪市惠农支付服务业务准入、退出管理办法》、《玉溪市惠农支付服务业务回访机制》、《玉溪市惠农支付服务业务宣传机制》、《玉溪市惠农支付服务业务信息反馈机制》、《玉溪市惠农支付服务业务应急管理机制》、《玉溪市惠农支付服务业务考核评价办法》六项管理机制，进一步将惠农支付服务工作纳入规范化与制度化的管理轨道。三要从农村经济金融发展的客观需要出发，按照方便群众、有利惠农商户、有利全局利益的原则，逐步拓宽惠农支付服务的业务范围。比如跨行转账的拓展问题（目前省内只有农村信用联社与农业银行的卡支撑跨行转账，其他各行的卡尚不能办理此项业务），代缴水、电、煤气、通讯等服务的收费问题，建议上级主管部门和省银联公司从系统技术层面和管理层面加以改进完善，避免发生实践超前、管理滞后，影响人民银行声誉的情况出现。
（三）形成合力，构建长效宣传机制
一要采取形式多样的宣传手段，持续开展农村支付宣传工作。如开展便捷理念的宣传、时尚理念的宣传、实际体验的宣传等等，提升宣传效果。二要创新模式，突出特色，促进宣传工作取得明显成效。如玉溪中支在组织开展银行卡联合宣传活动中，通过打造刷卡获“幸运奖”和“普惠奖”的双重奖励模式、“爱心刷卡”活动模式、电视台滚动抽奖宣传模式，充分发挥了银行卡宣传的市场宣传、公益宣传和媒体宣传效应，大大提升了宣传活动的影响力和宣传实效。同时，利用惠农点了解农村群体、贴近农村群众优势，增加宣传反洗钱及金融消费者权益保护方面的知识，逐步依托各惠农点，构建起全市农村金融知识宣传网络体系。三要充分发挥人民银行牵头和推动作用，要求辖区各银行机构积极参与人民银行组织的各种支付宣传工作和支付体系建设推广工作。
（四）加强培训指导，充分发挥惠农点功能作用
人民银行要督促各收单机构加强对惠农商户的培训，通过培训，使其熟练掌握业务操作维护技能。引导收单机构成立专业队伍，定期不定期对所辖惠农点进行巡查，加强交易过程、交易终端和机具的管理，适时跟踪监测分析交易记录，及时发现处置欺诈、套现、假币、窃取信息等不法行为，及时帮助处置出现的服务异常或机具故障，及时向当地人民银行反馈业务开展过程中遇到的问题困难。对业务量小甚至零业务量的惠农点，各收单机构要根据不同成因进行分类处置：对因农户持卡量小、银行卡接受度不高，软硬件、通讯故障、商户业务熟练程度达不到要求等影响业务的惠农点，各收单机构要积极想办法为其解决问题，扫除发展障碍；对经过多次培训指导仍然达不到要求的惠农商户要坚决撤销；对因惠农商户的选点不适合和商户个人素质达不到要求而影响业务的惠农点，要严格按相关规定取消其办理惠农支付业务的资格，重新选择符合条件的商户办理惠农支付业务。
（五）加大“惠农一卡通”的推广力度，为惠农点持续发展提供必要条件
惠农支付业务是通过银行卡收单机构在农村指定惠农点布放银行卡受理终端，向借记卡持卡人提供基本金融服务的业务。因此，惠农支付业务必须以银行卡为媒介，加大“惠农一卡通”的推广工作已成为惠农支付业务拓展的必要条件。建议政府、财政、社会保障等部门认真研究，从源头改进涉农补贴的发放方式，整合农村地区银行卡的发卡资源，探索涉农补贴“惠农一卡通”工程，力争将目前农村群众享受的多项涉农补贴资金通过一卡发放，尽量节约农村群众开卡成本，循序渐进改变目前农村地区有折无卡的被动局面，有效发挥惠农点服务功能。同时，重视并有效扩展金融政策以及金融知识在农村地区的宣传和普及，特别要充分发挥惠农点的宣传作用，形成人民银行、金融机构、银联机构、惠农商户“四位一体”统筹运行的宣传格局，让农村群众认识到惠农支付服务的意义和银行卡的作用，知道能办理哪些业务，以及如何办理，真正让农村群众不折不扣地享受到党的惠民政策。。
（六）改进惠农业务登记等制度，促进业务协调发展
一是对于惠农支付服务业务登记过程中存在的各种问题，建议上级主管部门合理改进相关信息登记流程，在业务登记上以签名或捺手印方式替代身份信息登记。。同时，收单机构应积极帮助惠农点及时追回业务损失。二是对于惠农业务结算资金到账不及时问题，要求收单机构认真做好业务交易情况登记，根据业务量情况，合理制定对账间隔时间，加强收单机构与惠农商户的对账工作。三是相关部门要建立有效的统计监测及评价体系。基层人民银行要加强对审核准入、商户退出、机构回访、信息反馈等方面运行机制管理工作，加强对金融支付业务的监督管理，防止收单机构在后续工作中出现对惠农商户管理不到位或疏于管理的现象发生。银行机构要提高信息反馈工作质量，定期向人民银行汇报在惠农支付服务推广和业务开展过程中的特色做法、经验以及遇到的问题情况，及时处理商户反映的问题，尽力减少不利于惠农业务开展的负面影响，确实履行对惠农点的业务指导及监督管理工作。省银联公司要加强后续回访和服务工作，多深入基层了解惠农商户的运行情况，及时解决业务投诉或咨询、答疑，按月向人民银行各地市中支通报惠农支付服务交易数据及监控运行状况，做好机具维护和网络联通，确保惠农支付服务工作可持续发展。
组长：陈文玉