区域通关一体化背景下内陆隶属海关监管查验工作的实践与浅见
--以韶山海关为例
监管是海关传统四大职能之一，内陆隶属海关身处海关监管的第一线，直接面对行政管理相对人，是海关各项通关业务改革的执行者。从监管传统职能的角度来看，监管查验工作通过物流监控、实货查验、进境运输工具登临查验等方式，实际监管货物，有效查发问题，从而实现海关监管目的。从创新监管查验机制的角度来看，海关系统以监管查验工作为切入点，创新开展“双随机”、优化布控查验机制等实践探索，具有良好的改革成效，也是海关改革工作的重要任务。
随着海关各项改革的持续推进，特别是以实现全国海关之间“互为属地、互为口岸”为目标的区域通关一体化改革的深入，海关监管查验工作也面临着前所未有的机遇和挑战。在区域通关一体化背景下，笔者以韶山海关为例，在内陆隶属海关监管查验工作的实践基础上提出几点思考：
一、区域通关一体化背景介绍及积极意义
以京津冀通关一体化改革为突破口，自2014年9月22日起，海关总署首先在上海、南京、杭州、宁波、合肥海关启用区域通关一体化通关方式；2014年12月1日起，南昌、武汉、长沙、重庆、成都、贵阳、昆明海关正式启用区域通关一体化通关方式。范围内的地区企业可以自主选择口岸、通关模式和查验地点，向经营单位注册地、货物实际进出境地海关或其直属海关 集中报关点办理申报、纳税和查验放行手续。
区域通关一体化，简单说就是“多地通关，如同一关”，通过统一执法规范、作业流程、参数设置、验放标准，建立区域通关中心，构建统一的申报平台、风险防控平台、专业审单平台和现场接单平台等多种措施，形成涵盖长江经济带海关通关全流程的一体化管理机制和运行模式，最终实现降低企业物流成本，拓展物流业务范围，推动资源合理配置，促进经济协同发展的目标。从法理的角度来说，实现“全国一盘棋”的区域通关一体化，更有利于海关执法统一性建设，符合我国法治建设的内在需求，“做好服务”的企业现实需求，同时也是我国履行加入WTO承诺的重要体现1，具有重大积极意义。
二、区域通关一体化背景下海关监管查验工作的变化
（一）海关布控查验机制的优化。根据《海关总署关于优化布控查验工作的通知》的实施步骤，为贯彻实施“两个随机”制度，实现随机布控查验在查验总量中的占比提高到90%左右2，即决式布控查验占比减少到10%左右；同时严格执行“查验随机派单”制度。对此，依据《上海海关关于调整长江经济带海关区域通关一体化改革查验工作相关作业流程的函》《区域通关一体化改革进口分流查验操作规程》等对布控查验程序作出相应调整。对于区域通关一体化、选择口岸查验的报关单，一般在放行环节触发布控指令，由属地海关利用HZ2011一体化联系单，科室对科室联系口岸海关后方实施布控查验，实现了“选查分离”，同时较过去运用加密传真、关封等方式联系更便捷规范。
《中国加入WTO协定书》中承诺：“中国保证WTO协议以及本议定书在其整个关税领土内，包括国家一级以下的政府部门，统一实施。” 2 其中预定式布控查验占比达到60%左右，抽样式布控查验占比达到30%左右。
（二）“双查率”绩效考核适应性变化。2015年6月，长沙海关制定《2015年关区非特殊区域查验绩效考核办法》，在考虑属报和区域通关一体化报关单占比的前提下，调整韶山海关非特殊监管区域进口查验率考核指标为1.5%，出口查验率考核指标为1%；而特殊监管区域的查验率考核指标继续保持进口查验率6%以及出口查验率3%不变；2015年总署保持15.6%的查获率考核指标不变 3。
（三）海关监管查验物流监控带来新挑战。一方面，随着海关不断深化通关业务改革，越来越多的企业选择区域通关，内陆隶属海关监管场所物流功能更加弱化。以湘潭公路转关车检场为例，随着通关业务改革不断深化，其监管业务也不断萎缩，2015年4月20日开始运行以来业务逐步递减，2015年10月至12月监管车辆仅1辆次。
另一方面，许可企业自运等一系列配套文件出台，对海关如何贯彻落实相关政策，解决实际问题的能力，以及申报地海关与口岸海关加强联系配合都提出了更高要求，令区域通关一体化下的海关监管查验工作遭遇“成长”的烦恼。一是 “做减法”有难度，实施区域通关后，企业转关模式仍有需求，同大步伐推进区域通关一体化的海关监管环境不适应。二是政策许可企业选择自运，部分海关管理思路上难以接受。自运意味着企业可以自主选择物流公司，运输车辆情况、运输条件、承运人的守法程度都良莠不齐，也加大了不同海关监管的顾虑。以湘潭综保区“一线入区”的进口货物为例，依据海关总署公告（2015年第47号），特殊监管区域的货物除查验分流之外，企业选择区域通关一体化
32016年3月起，不再设立查获率考评指标，各关区仅排序通报，详见署监发〔2016〕40号《海关总署关于调整和明确查获标准的通知》。模式通关的，理应许可企业将货物自运入园区4。然而，口岸海关在监管时有所顾虑，一是企业通关前选择口岸查验，加大口岸查验压力，“为内陆海关”放单子做查验，口岸海关动力不足；二是已经放行报关单或备案清单项下的货物再入区，由于此时该票报关单或备案清单“选查”触发的时机已过，虽然各现场海关仍保留了即决式布控的权利，但此时企业采用自运的方式入区，或存监管漏洞。
值得注意的是，考虑检疫手续等方面的原因，很多企业仍然愿意选择转关的模式予以通关。对于转关至长沙关区内验放的报关单（如4905验放、4908验放，又称关区内一体化验放报关单，属于狭义的区域通关一体化报关单），在验放后至特殊监管区域入区这一段，企业可否采用自运的模式？企业自进境地至长沙关区内的口岸采用转关模式，应比全程自运监管更加严密，企业既有需求，该模式也有自运的监管基础，但目前文件对此并未明确规定。目前，部分口岸海关建议确有需求的企业按照更为复杂的二次转关手续办理。
（四）海关统计数据采集更加复杂。由于区域通关一体化模式下，一定程度许可物流、报关信息流及资金流自由选择配置，各流程不再集中于一个海关，增大了企业属地海关、进口口岸海关等的统计采集的难度；统一过去“属地申报、口岸验放”或者“属地申报、属地放行”的模式为区域通关一体化，监管查验绩效考核目标的适应性变化，也要求海关业务统计、执法评估指标等适应性升级。以韶山海关湘潭综合保税区（4917现场）统计评估系统中查验率的数据为例，由于存在一线进出区有实际物 4 《关于深入推进海关特殊监管区域及保税监管场所区域通关一体化有关问题的通知》进一步明确了相关规定，详见加贸处通知 〔 2016 〕 180号，2016年3月16日。流，可以实施查验的备案清单，根据统计执法评估系统关于查验绩效的统计口径，在计算4917现场查验率的时候，既要剔除区域一二线进出境备案清单、高级认证企业进出口货物报关单5，又要在此基础上再剔除不可实施查验的报关单（如“9700”后续补税），采集报送该数据较之前更为复杂。
三、2015年韶山海关监管查验工作的实践
以韶山海关为例，该关属于内陆隶属海关，区域通关一体化报关单占比约为53.7%6，监管工作点多、面广、人少、业务种类较齐全。目前主要的监管场所为湘潭综合保税区、湘潭公路转关车检场7；监管现场主要为4907、4917两个现场，范围覆盖湘潭、邵阳以及娄底三地市，属地管理的企业为937家8。2015年监管查验业务数据如下：
4907现场：2015年全年，关区共接受申报进出口报关单4455票，共实施查验31单。其中，进口实施查验17单，查验率为3.0%9；达到1.5%的进口查验要求10。出口实施查验14单，查验率为5.4%，达到1%的考核要求。查获方面，剔除AA类后为6单，查获率为20%，达到了总署15.6%的考核要求；实质性查获率为3.3%。2015年全年，关区内进口的商品主要为华菱湘钢、涟钢进口的铁粉矿、块矿；裳海迪瑞特、立得皮革等裘革皮革企业进口的整张牛皮。出口环节，关区内出口商品主要为湘钢、湘辉的热轧圆钢、涂漆钢板、预应力钢绞线等，邵东的龙丰实业、天时利的一次性袖珍打火机，阳光发品的人发制假发等。
详见《关于进一步加强关区海关特殊监管区域查验工作的通知》，2014年10月21日。
此比例为2016年2月，H2010通关管理系统中决策支持系统查询的4907现场一体化报关单占比比例。7湘潭综合保税区、湘潭公路转关车检场均为2015年4月20日封关运行投入使用。8 统计日期为2016年1月31日，包括4907、4917现场。9 1-11月来自执法评估系统，其他为人工计数。10 依据《2015年关区非特殊区域查验绩效考核办法》，详见监管处通知〔2015〕47 号。4917现场：2015年4月20日封关运行以来，4917现场共计接受申报414单报关单（备案清单），其中进口223单，出口191单。进口方面11，查验8单，查验率为18%，达到了进口报关单6%的考核要求。出口方面，查验2单，查验率为7.7%，达到了出口报关单3%的查验率考核要求。查获方面，1-12月,查获2单，查获率为20%，达到15.6%的查获考核要求；实质性查获2单，查获率为20%。2015年全年，湘潭综合保税区一线进境商品主要为纸尿裤、奶粉乳制品，以及发光二极管等转口货物（依据统计数据查询分析系统，下同）；二线进出区的商品主要是棉纱、婴幼儿米粉及奶粉等。
截止至2015年12月底，韶山海关加强风险研判、口岸海关联系配合、严格依照布控指令实施查验，严格执行人工查验相关规定。2015全年预定式布控及随机抽样布控占比80.5%，除口岸海关实施查验之外，均实施随机派单；同时多措并举完成双查率考核指标。
四、进一步做好监管查验工作的几点建议
（一）立足现实为企业减负增效。监管查验场所是内陆海关查验监管工作的“主战场”。然而，韶山海关深处内陆、远离港口，省内主要依托霞凝港、黄花机场，省外主要依托上海市、广东省等地沿海口岸，大部分进口货物需经过境内陆路运输才能抵达相应监管场所。随着海关不断深化通关业务改革，越来越多的企业选择区域通关，内陆隶属海关监管场所物流功能更加弱化。对此，应立足现实，切实为企业减负增效，夯实内陆监管查验场所的职能作用。如查验环节，应严格依据《国务院关于改进口岸 11 根据统计执法评估系统关于查验绩效的统计口径，详见长沙海关加贸处《关于进一步加强关区海关特殊监管区域查验工作的通知》，2014年10月21日； 工作支持外贸发展的若干意见》（国发〔2015〕16号）的规定，“查验没有问题的，免除企业吊装、移位、仓储等费用，此类费用由中央财政负担”，切实为守法企业减负。
（二）适当增设口岸管理的绩效考核指标。内陆隶属海关身处内地，特别是不断深化通关业务改革后，企业多选择区域通关的模式，物流主要依托各口岸，省内主要是指霞凝港、黄花机场等；省外主要是上海、广东等口岸，这类报关单的查验实效长于其他报关单。H2010通关管理系统查询显示，2015年韶山海关涉及报关单查验实效异常的共有12单，均为一体化报关单，查验作业均涉及常熟海关、外港海关等口岸海关，除查获有异常的报关单外，最长查验作业实效达211小时（含查验处理时间）。而目前的考核指标无论是查验率、查获率还是24小时通关效率，主要是考核属地海关为主，未发挥充分“指挥棒”的应有效能，对此建议总署层面考虑物流监管实际，增设口岸管理的相关指标。
（三）多维度内控机制管控监管查验领域执法风险。应认真贯彻落实总署“严格执行通关监管规章制度，切实强化监管查验工作”的要求，从抓实监管查验领域制度执行和执法风险管控入手，深化落实“双随机”作业，通过每周科务会、每月廉政学习“助查”、处科两级领导干部场地“巡查”、直属海关机动“复查”、监控中心视频“抽查”、不定期内控“检查”及HL2008联系单“监察”，形成多维度内控管理链条，防范查验领域执法风险。
五、从积极的行政法治角度评论海关监管查验工作
从某实例延伸来看，2012年6月，长沙县某市民不慎掉入 井盖缺失的管道内受伤，经两年的起诉后，法院判定长沙县住房和城乡建设局、长沙县城市管理和行政执法局等4家单位予以赔偿。法院认为，虽然此事件该市民未尽适当注意义务坠井受伤，属于意外事故，但井盖管理是政府城管管理的重要内容，井盖为市政公用基础设施，政府相关部门应负监督和检查职责，因此也需承担相应责任。由此可看出，行政法治有双重含义，即消极的行政法治和积极的行政法治。行政机关行使公权力应该受到束缚，行政行为必须守法，不得违法，法无规定即禁止。但在保护公民生命财产合法权益、良好的市场秩序方面，积极的行政法治又要求行政机关以自己的积极行动保证管理效果的实现，比如改革。由此延伸到海关监管查验工作，内陆隶属海关关员身处一线，日常监管查验工作“冗杂繁琐”，各项规定既是束缚也是保护。但若跳出海关角度看监管查验工作，就会感受到查验监管其实不是“有限责任”。
如监管场所设立“停车待报区域”，许可企业在进入监管场所后，实际启运前24小时报关。此时该区域的货物既有出口，又有进口，既有已有报关信息的转关货物，又有停车待报无报关信息的货物，即使不考虑企业伪报违规的可能，海关此时的确难以采集全部的货物信息。但如果出现问题，海关可否因为制度设置因素，海关关员依法行政的缘由免责？跳出海关角度来看，答案是否定的。行政机关既要依法行政，也要对现行的行政制度负责，行政机关完全可以通过制定或完善相关制度来履行职责。若现行制度下行政机关无法完全履行监管职能，从积极法治角度来看，已经是行政机关失职。特别在 “三严三实”“从严治党”等 8 新标准严要求的情况下，深刻吸取天津港“8•12”事故教训，增强安全意识，让严格执法加强监管成为海关工作的新常态，也体现了上述两种行政法治的精神。
创新区域通关改革与海关查验
内容摘要：巩固现有改革成果、推进区域通关改革深入发展是当前乃至今后一段时期海关通关监管工作的重点，如何突破现有海关管理体制对区域通关改革的制约、以发展的观点促进海关管理体制创新更是推进区域通关改革进程中需高度关注的重要课题。本文从区域通关改革对海关工作的影响入手，分析了制约改革深入开展的因素，提出了推进改革深入开展的相关对策建议。
关键词：海关 区域通关 创新 查验
所谓区域通关，就是在区域范围内，以跨关区快速通关为基础，以企业守法管理为核心，利用信息化手段，整合口岸和内地海关管理资源，倡导企业守法便利，简化海关手续，降低通关成本，提高通关效率，提升海关通关监管工作整体效能。
而区域通关改革是海关顺应区域经济发展趋势、推进现代海关制度建设而作出的一项重大战略决策，它的推行打破了目前行政区划和海关关区设置所造成的限制，简化了海关手续，降低了企业通关成本，确保了进出境物流的快速自由流动，是海关促进地区经济发展的又一有力举措，试行以来得到了地方政府和社会各界的一致认可。巩固现有改革成果、推进区域通关改革深入发展是当前乃至今后一段时期海关通关监管工作的重点，如何突破现有海关管理体制对区域通关改革的制约、以发展的观点促进海关管理体制创新更是推进区域通关改革进程中需高度关注的重要课题。本文从区域通关改革对海关工作的影响入手，分析了制约改革深入开展的因素，提出了推进改革深入开展的相关对策建议。
一、区域通关改革的起因及对现行海关工作的影响
多哈回合谈判的破裂，延缓了经济全球化的进程，从而促使区域经济一体化和区域范围内贸易自由化的趋势大大加快。在欧盟、北美、东盟等区域经济圈不断发展的同时，近年来，在相关地方政府的大力推动下，我国区域经济迅速崛起，长三角、泛珠三角、环渤海等区域经济圈的社会经济活动也在不断超越行政区划-1-的限制而日益走向一体化，区域内部联系越来越紧密，合作领域也越来越广阔，与此同时，社会和企业对区域内政府部门在提供服务保障、促进便利贸易、加快通关效率、降低物流成本等方面提出了更高的要求。
海关是国家进出关境监督管理机关，作为国际物流管理链条的重要环节之一，是连接国际、国内“两个市场、两种资源”的桥梁和纽带，在促进经济发展和贸易便利化方面发挥着重要作用。针对近年来海关管理理念、管理体制及管理模式等与区域经济发展出现的不协调，海关总署在《2004-2010现代海关制度第二步发展战略规划》中明确提出要“适应区域协调发展要求，整合管理资源，探索建立区域海关管理模式”，并于2005年率先启动了泛珠三角区域海关合作，对区域通关改革和海关管理一体化改革起到了积极的示范效应。
2005年10月，区域通关改革首先在珠三角、长三角、环渤海地区试行，2006年7月进一步扩大试点范围进入推广阶段，从改革的内容上看是推行“3+1”模式的业务改革，从表面上看是对通关监管业务流程的优化和再造，然而，实际上这种模式的推出是对多年来形成的海关管理体制的一次深刻变革，对海关现有的管理理念、运作体制和业务管理模式已经并将继续产生深远而广泛的影响，主要表现在以下几个方面：
一是树立了综合监管理念，实现了海关隐性顺势监管。一方面通过创新管理手段，前推后移监管时空，加快构建通关监管新机制，另一方面通过信息共享、风险共担、优势互补，实现区域内口岸海关与内陆海关的联动，在货物的通关过程中，逐步实现海关的隐性顺势监管。
二是淡化了关区的界限，密切了区域内海关的合作。以往海关的通关监管工作都是以关区为单位相对独立运作的，各关区出台的通关改革措施都是为本区域内的经济发展服务的，有较强的排他性。区域通关改革加强了区域内各海关的合作，海关工作的视角更加开阔，各项业务改革的开展和便捷措施的出台都是从促进大的区域经济协调发展的角度出发，区域海关的合作，淡化了关区的界限。
三是整合了海关管理的优势，有助于实现海关管理效能的最大化。区域通关改革通过对区域内各海关各层级、各部门的职能优势、专业优势和资源优势进行整合，重新融入到新的通关监管模式中，形成通关监管新格局，通过各自绝对优势和比较优势的充分发挥，从而实现海关管理效能的最大化。
四是业务模式改革调整了区域内口岸海关和内陆海关的业务格局。一方面转关货物应转尽转将增加区域内转关的货运量，内陆海关的工作量将有大幅度增
长；另一方面“属地申报，口岸验放”的通关模式，将促使单证作业量、税收量的由口岸向属地海关出现较大分流，而实货监管在口岸海关，加大了口岸海关查验放行的风险，口岸海关的实货监管压力加大。
二、影响区域通关改革深入开展的因素分析
(一)关区管理体制制约了区域通关改革的深入发展
我国海关实行总署—直属海关—隶属海关三级管理体制，全国目前有41个直属海关，300多个隶属海关，“一省多关”“一市多关”的现象比较普遍，密集型的海关设关布局加大了海关之间的协调成本，信息沟通和业务配合难度加大，“大而全”“小而全”的机构设置和业务布局造成了海关管理资源的严重浪费，也在一定程度上阻碍了货物在不同关区之间的自由流动。区域通关改革是以区域海关合作为基础进行的，是对传统的以关区为单元的海关管理体制的一种挑战，由于改革结果将直接或间接影响到各关区的现有职责权限、业务规模甚至切身利益，因此，关区管理体制将在一定程度上会影响区域通关改革的进程。
(二)权责不对等阻碍了区域通关改革协调发展
按照“3+1”模式，转关货物要做到应转尽转，“属地申报，口岸验放”货物的前期申报、征税等通关手续的办理将延伸至属地海关完成，即在涉及到两个海关管辖，实现一次申报、一次查验、一次放行的通关模式下，属地海关和口岸海关的职责进行了重新定位，而这种重新定位将最终导致属地海关与口岸海关之间责权的不对等。“属地申报、口岸验放”模式下，属地海关是企业和货物的主管海关，由其进行审单、接单、征税处理，并确定是否布控查验，而口岸海关则是按照属地海关的审核结果执行放行操作或是实施查验，虽然口岸海关保留即决式查验权力，但这种主动性也会受到非主管的影响难以充分发挥，因此，该模式下相当于属地海关指挥口岸海关，小关指挥大关，口岸大关参与改革的积极性必将受到影响，由此会产生表面上各关都积极拥护区域通关改革，但实际上却通过各种方式设置隐性的“关际壁垒”，从而制约着区域通关改革推行的现象。
(三)执法不统一限制了区域通关改革向纵深发展
自加入世贸组织以来，中国海关履行承诺，大力推行关务公开，公开海关执法的依据、程序和时限，全面接受社会监督，海关执法统一性有了明显改善，但受行政区划及区域经济发展不均衡的影响，区域内各海关不可避免地存在着属地关系，进而在执法尺度、执法程序以及行政处罚等领域存在着差异。此外，为促进本地区经贸发展，区域内各直属海关通常从本区域利益出发，出台促进本地区
经济发展的便捷服务措施和通关监管模式，从而导致了同一区域内不同关区监管模式的多样性，这种“差异性”和“多样性”将直接导致海关对管理相对人相同行为的不同处理方式，也就相应出现了管理相对人趋利避害的选择性做法，导致了“货往宽处走，税往低处流”的现象发生，企业通关行为的不确定性大大增加。
(四)地方政府的舆论导向影响了区域通关改革全面发展
海关实行垂直领导体制，各直属海关直接受海关总署领导，海关作为进出关境监督管理机关始终站在地区经济发展的最前沿，海关所推行的业务制度改革也始终围绕着“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”十六字方针而进行，海关为促进地方经济发展服务，地方政府也对口岸发展提出了更高的要求。区域通关改革直接影响到属地海关与口岸海关之间业务量和税收方面的变化，同时也间接地对地方经济发展和相关经济指标产生影响，虽然区域通关改革促进了区域经济的全面发展，但在某些方面却出现了口岸与属地之间的此消彼长，因此，海关推行区域通关改革，也会出现属地政府全力推进，口岸政府驻足观望的现象，甚至会提出质疑，因此，口岸海关的压力不仅仅来自于海关内部，同时也来自于地方政府。
三、深化区域通关改革的对策建议
(一)推行以建立区域分署为核心的机构改革创新，从行政体制上保障区域通关改革深入发展
为确保区域通关改革顺利推广，在推广初期，总署在每个区域都确定了牵头单位，负责组织协调各区域内海关间的区域通关合作。不可否认，牵头单位在区域改革进程中起到了重要的推动作用，但区域内各直属海关都是平级的，牵头单位更多的只是起到牵头协调的作用，对于改革推行过程中出现的问题，主要还是依靠区域内各直属海关树立服从大局意识，相互协商解决，一旦改革触及到各直属海关的现有利益，各自为政的海关管理体系将成为改革推广的无形障碍，因此，要保障区域通关改革进一步开展，就要对现有机构设置进行改革：
一是以口岸大关为牵头单位成立区域分署，超越现有的关区格局和行政地域管理，实现区域集约化管理，除赋予区域分署组织协调职能外，还要赋予其指挥、决策的权力，各区域分署要站在区域发展的高度，通过统一的组织领导，从全局角度出发，协调口岸海关和内陆海关的关系，全面推进改革顺利进行。
二是精简直属海关职能管理的中间层。我们有必要重新审视包含于通关作业改革内容之一的机构改革的得失利弊，2000年以来，各直属海关的职能管理部
门逐渐实现了职能管理与具体操作业务的成功剥离，但与此同时另一种弊端也逐渐显现，职能部门分工越来越细、机构越来越庞大、业务链条越来越长，各部门业务互相交叉，海关的四项基本任务对应的职能部门却多达十几个，此种体制不可避免地增加了行政成本、制约了行政效能的提高。建议由区域海关分署统一执行对区域内海关业务的职能管理权，重新划分各直属海关业务职能部门设置，通过精简、合并理顺领导关系，加强垂直领导，实现区域内业务、资源的全面整合。
(二)确立以口岸海关为主导的海关管理资源整合，从管理效能上确保区域通关改革全面发展
口岸海关始终站在海关各项改革的最前沿，近年来，监管系统先后开展了物流监控、快速通关、创新查验机制等一系列改革，口岸海关均发挥了“龙头”的作用，与内地海关相比，在区位、人才资源、硬件资源、管理资源等方面具备了全面的优势并积累了丰富的经验。在区域通关改革推广过程中，通过重新划分口岸海关和内陆海关在监管工作中的职能定位，充分发挥口岸海关多年来形成了的优势和积累的经验，以口岸海关为核心，通过一体化业务操作模式和专业化的职责分工，将其优势辐射至整个区域。特别是在区域虚拟审单中心的建立上，要以发挥口岸海关的总体优势为主，发挥内地海关的特色优势为辅，结合本地区的经济发展和进出口商品的特点，按各自所熟悉的商品专业和所拥有的专业审单人力资源划分审单重点，通过各自优势的充分发挥，实现资源合理配置。
(三)建立以一体化协调发展为标志的执法体系架构，从执法统一上推进区域通关改革纵深发展
消除区域内各海关的执法差异性对企业通关行为的影响，确保进出口货物收发货人在报关地点的选择上是以便利、高效为目的的良性选择，而不是以规避海关管制为目的的恶性选择，这是区域通关改革不断向纵深发展的关键，在建立一体化海关执法体系过程中，要充分发挥区域分署指挥、协调、监督的作用，在区域分署的统一领导下，规范区域内各海关在征税、通关、监管、缉私、统计等方面的执法尺度和执法程序。通过区域虚拟审单中心实现审单、审价、征税、归类集约化管理，实现区域内同类商品海关作业的执法统一，通过制定科学详尽的业务操作规范实现进出口货物的验放标准统一，同时，通过监督制约机制以保证执法统一性得到有效实施，不断增强海关执法的统一性和诚信度，提升海关的整体执法水平。
(四)实现以把关服务为工作重点的管理理念回归，从全面履行职责上促进区
域通关改革协调发展
从表面上看，“切块包干”的税收绩效考评机制导致了各关截流税源以提高本口岸税收的做法，制约了区域通关改革的进一步开展，但究其深层次的原因，是长期以来形成的“以税收为轴心”的海关工作重点致使了这一现象的发生。虽然建立大关区税收考评机制，在一定程度上可以起到缓解的作用，但是并没有从根本上解决这一问题，随着改革的不断深入，区域间的税收矛盾将会成为新一轮的利益之争。“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的工作方针是海关管理理念的核心，是衡量海关工作水平的最基本尺度，海关工作的最后落脚点在于是否促进了经济发展，而不是税收完成了多少，单纯追求税收反而可能成为经济发展的绊脚石。要从根本上解决单纯追求税收所带来的负面影响，海关工作的重点必须重新定位，只有实现了“把关、服务”的管理理念的回归，全面履行监管、征税、缉私、统计的海关任务，才能促进区域通关长期协调发展。
参考文献：
1.《上海海关对暂时进出口集装箱的监管办法》
2.《区域通关改革转关运输操作规程》