美国金融消费者权益保护体系改革的借鉴与启示

锋

410005）（中国人民银行长沙中心支行，湖南长沙摘要：由于我国金融消费者权益保护基本立法缺位、诉讼制度存在缺陷等原因，金融消费者与金融机构之间纠纷逐步增多，加强消费者权益保护成为金融业发展的当务之急。次贷危机暴露出金融消费者权益保护方面的监管缺陷，美国为此将金融消费权益保护作为金融监管改革的重点。我们可以借鉴美国相关做法，在加强金融消费者保护立法、建立金融消费者保护组织、完善消费者投诉处理机制、规范消费者信息披露等方面有所作为。关键词：金融消费者权益保护；借鉴中图分类号：F831.0文献标识码：A文章编号：1009－3540（2011）04－0045－0003随着我国经济持续增长，居民可支配收入不断增加，消费金融越来越成为影响我国经济长期健康发展的重要因素和国家金融体系不可或缺的组成部分。与此同时，我国金融消费者与金融机构之间纠纷也呈逐步增多的趋势，加强消费者权益保护成为金融业发展的当务之急。次贷危机后，美国将金融消费者权益保护作为金融监管改革的重中之重，其改革方向、进程和内容值得我国参考和借鉴。一、美国金融消费者权益保护体系改革主要内容美国关于金融消费者权益保护的法律体系比较完善，20世纪60年代以来，美国就出台了一系列关于保护金融消费者权益的法律，如《诚实信贷法》、《公平信贷报告法》、《金融隐私权法》等，并将执行这些法律的职责指派给金融监管当局。改革与消费者保案》，标志着美国金融消费者保护改革迈出重要步伐。2010年5月20日，美国参议院批准被美国媒体称为“大萧条”以来最为彻底的金融监管改革法案，将消费者保护机构置于美联储监督之下，并赋予美联储监管非银行金融企业的新权限，美国金融监管体系面临全面重塑，并将对世界金融体系产生重大影响。其改革内容主要包括：一是设立的消费者金融保护署（CFPA），将目前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的监管职权集中到CF-PA，负责监管参保储蓄存款机构、金融公司、抵押贷款人以及一系列非传统的金融服务实体提供的金融商品或服务。CFPA被赋予包括制定规则、查视、执法等权力，以保护金融消费者利益免遭不公平、欺诈性的金融交易损害。该机构设立在美联储系统内，但保持的监管权力，由参议院推荐和同意并经总统任命。二是从增强金融产品和服务的透明度、简单化、公平性和可得性四方面进行金融消费者保护改革。三是加强对投资者保护，促进退休证券投资计划实施，鼓励更多储蓄。其中，成立的金融消费者保护机构最引人关注。在消费者投诉程序设置方面，美国遵循先内部解决、不能达到满意结果时才诉诸外部程序处理的原则。消费者拟对某金融机构提出投诉，可首先联络该机构尝试直接解决有关问题。如果消费者对解决办法感到不满，可向相关监管机构提出投诉，以作进一步调解。如果金融监管机构发现该金融机构违法了任何保障客户法规，都可采取执法行动。此外，美联储建立了消费2006年以来由于美国的次贷危机暴露出金融消费者权益保护方面的监管缺陷，引起全球监管者对金融消费者权益保护的高度重视，也促使美国大力推进金融监管改革，加强对金融消费者权益的保护。2009年5月22日，美国总统奥巴马签署了标志着进入“（美国）信用卡新纪元”的法案—《信用卡履责、责任和公开法》，该法案旨在通过禁止信用卡滥用行为，加强对金融消费者的保护，由此拉开了美国金融消费者保护体系改革的序幕。同年6月18日，美国发布《金融规制改革———新基石：重建金融监管》，随后向国会递交“2009年美国金融监管改革法案”议案，获得众议院通过。同年10月22日、12月11日，美国众议院先后表决通过《金融消费者保护机构法案》和《华尔街作者简介：黄锋（1977-），男，湖南武冈人，毕业于湖南大学，管理学学士，经济师，现供职于中国人民银行长沙中心支行，副科长，研究方向：金融服务创新与基层央行履职。2011年第4期45国际借鉴iewsforReference者投诉信息数据库，根据消费者投诉的次数和涉及金额进行分类、调查、核实、调解，并通过定期的信息分析，识别潜在的消费者保护问题，为规章的制定提供参考，使消费者的意见得到应有的重视。二、改革后美联储在金融消费者保护方面的作用（一）继续制定并解释金融消费者保护条例为具体执行国会授权法律，美联储已制定和颁布大量金融消费者保护条例。根据条例，其他联邦监管机构，如货币监理署、联邦存款保险公司在检查其各自监管的金融机构时，也执行美联储制定的有关消费者保护方面的条例，如美联储AA条例。改革后，美联储对相关条例的制定有望加强。（二）提供消费者知识教育目前，美国已建立专门的金融消费者保护网站，提供有关教育材料，包括其制定的消费者保护条例等，并将进一步重视对有关金融消费法律法规知识的培训，为相关机构、公众提供指导。美国在财政部设立金融教育组织协调部门，负责协调教育部、产业部等相关部门参与金融教育。从2009年起，美国每年将拨付2.5亿美元的金融教育经费，美联储亦从公开市场业务和有偿服务收益中提取一定比例，用于支持金融知识普及工作。（三）检查披露州成员银行遵守消费者保规情况安排专业人员评估银行遵守消费者保规情况，并根据12个地区储备银行、美国联邦金融机构监管委员会以及其他监管机构所获得数据，按年公布联邦金融监管机构管辖下的机构遵守消费者保护条例情况。评估频度大部分银行48个月一次，大银行24个月一次，表现较差的银行加大频度。（四）处理金融消费者投诉美联储有权安排12家地区储备银行调查处理消费者对其监管机构的投诉，并建立消费者数据库，披露银行业潜在的不公平或欺诈性做法和习惯。但基于尊重司法等原因，它无权解决以下纠纷：调查事项涉及待决的司法诉讼、银行和消费者之间合同纠纷以及无法证实的事实争议、消费者对联邦法律和条例没有调整的专业银行和程序的投诉等。被投诉机构若不属于州成员银行，美联储会主动将投诉材料转交给其他合适的联邦金融监管机构处理。整个调查通常需要密，金融资产在普通百姓的家庭财产中的地位越来越重要。与此同时，金融消费者与金融机构地位的不平等也日益突出。2006年正式施行的《商业银行金融创新指引》首次提出“金融消费者”概念，指出商业银行的金融创新应“满足金融消费者和投资者日益增长的需求、充分维护金融消费者和投资者利益”。各金融行业协会颁布一系列自律公约和服务规范，督促金融机构制定行内标准，开始对公平对待消费者原则进行实践。保护金融消费者的合法权益，逐渐成为我国信贷管理制度中的一项制度性、性变革趋势。由中国人民银行建立的个人征信系统显示，该系统已采集6.7亿人的个人信用基础信息，这表明直接接受金融产品或金融服务的人群已占我国人口的50%。保护金融消费者的合法权益，就是维护市场秩序，保障金融改革开放深化，促进金融市场健康发展。近几年来，消费者交易安全权、知情权、公平交易权和金融隐私权等屡遭侵犯，最终导致消费者资产受损，一些典型案例的出现还引发了媒体与社会的广泛关注。这些都充分表明，我国金融消费者保护体系尚不健全，远远滞后于金融市场的发展。（一）金融消费者保护基本立法缺位目前我国尚无关于金融消费者权益保护的基本立法。已出台的《消费者权益保》仅将“生活消费”纳入保护范围，“金融消费”由于消费对象的本质差别而难以适用。《商业银行法》仅在第三章规定了对存款人的保护。《银行业监督管理法》仅在立法目的中有保护存款人和其他客户的合法权益的规定。目前消费者与银行之间的投诉纠纷，主要按照银监会2007年下发的《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》进行协调处理。在现有监管和行业自律都没有对金融消费者给予足够关注时，金融消费者的投诉往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机制。这种做法容易激化金融机构与消费者的矛盾，导致金融机构的声誉受损。（二）消费者诉讼制度存在缺陷虽然我国《消费者权益保》第34条规定了消费纠纷的五种解决途径，但由于消费者协会调解消费纠纷职能的有限性与缺乏强制力、行政机关解决民事纠纷职能的缺乏、仲裁方式现实可能性不高，诉讼成为最为有效的解决途径。尽管《消费者权益保》第11条规定了消费者的索赔权，但其真正落实仍取决于诉讼制度，特别是民事诉讼制度。由于我国目前没有建立消费者公益诉讼制度，单个消费者往往处于比较弱势地位，维权成本非常高，需要耗费大量的精力和财力，而且成功率不高，大多数人就放弃了。30-60天，但信贷歧视等复杂案件一般需要几个月，若超过60天，美联储会告诉消费者让其了解调查状态。三、我国金融消费者权益保护现状分析自20世纪90年代以来，我国金融创新不断推进，花样繁多的金融产品开始走入寻常百姓家。金融消费的形式已从单一的银行存取款向支付、理财、融资、投资等一体化交易延伸，消费者与金融机构联系日趋紧462011年第4期国际借鉴ViewsforReference（三）消费者投诉渠道不通畅尽管2007年12月上海成立了金融仲裁院，以及为服务北京奥运会而建立了消费者金融服务投诉联动处理机制，但这些尝试性ADR机制（诉讼替代性纷争解决机制）的运行尚未在全国推广。消费者与商业银行之间发生利益冲突，如何进行调整，如何处理争议，由哪个机构处理，处理程序如何，怎样保证程序的公平公正等具体问题，主要依照银监会《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》进行调解，认可度有限。（四）缺乏专门的金融消费者权益保护监管机构由于法律与职责的，当前我国金融监管部门主要侧重于对金融机构的规范性、风险性进行监管，对金融消费者权益的保护难以管理。人民银行各分支机构在金融消费者权益保护方面进行了积极探索，做了大量的基础性工作，但缺乏强有力的法律支撑，心有余而力不足。在金融消费者权益保护监管机构缺位的情况下，金融分业监管虽能满足银行业、证券业和保险业的细致化监管要求，但很难从容应对金融混业发展引发的监管漏洞，更难充分保护金融消费者作为特殊消费群体的利益。四、美国金融消费者权益保护体系改革对我国的启示完善的金融消费者权益保护体系是维护金融安全和社会公众利益的重要保障。我国金融消费者保护体系可以借鉴美国相关做法，在健全金融消费者保律法规、建立专门的金融消费者保护组织、完善金融消费者投诉处理机制、规范消费者信息披露等方面积极作为。（一）加强金融消费者权益保护立法对现行滞后的法律法规进行修改并适应新形势设计新的相关金融法律法规，使金融消费者在市场交易中能及时预见其行为后果，在权益维护方面有明确的法律依据。考虑到金融业是专业性极强、风险极高的领域，建议出台专门针对金融消费者权益保护的《金融服务法》，明确金融消费者的法律概念，赋予金融消费者的合法地位与权益，确定金融消费争议的解决框架等，保障金融消费者的各项权利。完善《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等专门性金融法律法规，细化金融机构诚信、告知、提示、保密等义务，通过明确的规则指引，防止金融机构利用垄断地位侵犯消费者的权益。（二）建立多层次金融消费者保护组织美国等发达国家的经验表明，消费者权益保护需要整个社会的全面参与，才能形成完善、有效的消费者权益保护组织体系。我国可以在现行“一行三会”的框架下，建立三个层面的金融消费者权益保护组织体系：责任编辑：熊敏（校对：WY，XY）职能机构、行业组织和民间组织。职能机构方面，建议参照美国做法，由成立金融消费者保护委员会，负责制定金融消费者权益保护条例、建立各监管部门之间的协调机制等工作；在人民银行内部设立金融消费者权益保护局，专门负责对金融消费者权益保护的监管，并授予其相对的监管权。在各金融监管部门设立专门机构，负责监督各自监管行业的金融消费者权益保护问题，并接受金融消费者权益保护局的再监督。同时在消费者协会、银行业协会、保险业协会等行业协会设立相应的组织机构，负责金融消费纠纷的调解。建立民间金融消费者保护组织，赋予其合法地位和职责。（三）构建高效的金融消费者投诉处理平台投诉处理平台包括监管层面和法律诉讼层面。在监管层面，在金融消费者权益保护局设立专门的消费者投诉受理部门，参照美联储的做法建立消费者投诉信息数据库，根据消费者投诉的次数和涉及金额进行分类、调查、核实、调解。各金融监管部门和金融行业协会可设立专门的处理消费者投诉会员单位的机构，并制定相应的处理程序规则。在法律诉讼层面，着眼于消费者的弱势诉讼地位，建立区别于一般民事诉讼程序的消费者诉讼制度，包括建立公益诉讼制度、赋予消费者保护组织的起诉资格、确立消费者诉讼对同类产品的普遍约束力、建立消费者诉讼救济制度等。（四）规范金融消费者信息披露我国金融制度的设计，都应充分体现信息披露原则。因为只有信息充分披露，金融监管机构和被监管机构的行为才能接受公众的监督，公众在维护自身利益时才是主动的。各级金融消费者权益保护组织应扎实做好宣传教育和相关信息披露工作，通过建立包括电子媒介在内的消费者教育载体、定期发布消费资讯、接受消费者信息咨询等方式，构建的金融消费者教育网络，增进公众对现代金融产品、服务和相应风险的识别和了解，增强消费者风险意识和防范风险的能力。▲[参考文献][1]安徽银监局课题组.金融消费者权益保护的监管缺陷与改进建议[J].银行家，2010，（8）.[2]强晓红.对我国金融消费者权益保护之探析[J].中国商界，2008，（12）.[3]李国庆.美国金融消费者权益保护体系改革[M].金融时报，2010-11-22.[4]杨悦.金融消费者权益保护的国际经验与制度借鉴[J].现代管理科学，2010，（2）.[5]华.消费金融发展需要金融消费者权益保护[N].经济参考报，2010-10-13.2011年第4期47